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夏宁宁打破收与放的怪圈——中央与地方关係

2021-12-08 12:35 来源:澎湃

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中央与地方的关係历来都是国家政治生活的重要组成部分。作为一个快速发展的超大型国家,中国的中央地方关係不仅构成了国家治理的主要组成部分,也一直处于动态的变化当中。如何正确处理中央与地方的关係,是当前中国现代化进程中面临的主要问题之一。

中央与地方的关係历来都是国家政治生活的重要组成部分。作为一个多层面、多角度的体系,中央与地方的关係涉及经济、财政、立法、行政等众多方面,处理这一重大关係的难度可想而知。

作为一个快速发展的超大型国家,中国的中央地方关係不仅构成了国家治理的主要组成部分,也一直处于动态的变化当中。如何正确处理中央与地方的关係,是当前中国现代化进程中面临的主要问题之一。

收与放的怪圈

建国初期,各地差别极大,国家政权尚未完全巩固。在此情况下,全国被划为东北、华北、西北、西南、中南、华东六大行政区,并以此为基础确立了我国的政治体制。各行政区既是中央人民政府政务院工作的代表机关,又是所辖省市的上级地方政权机关。

五十年代初,随着第一个五年计划展开,全国进入大规模经济建设时期,一体化的需求影响了中央与地方的关係。1954年,中央决定撤销大区一级行政机构。与此同时,中央政府机构的数量与职能快速增多扩大,令央地关係呈现此长彼消的局面。这并非偶然,而是在经济文化极端落后的国情下效仿苏联模式的社会主义制度所决定的。

显然,对中国这样一个各地差别极大的大国来说,中央高度集权容易造成效率低下,不利于地方积极性的发挥和高效发展。因此,从1958年至1975年间,中央有过两次大规模向地方放权的实践,但都未能走出集权—分权—再集权—再分权、权力一收就死、一死就放、一放就乱、一乱就收的怪圈。

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《论十大关係》单行本
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虽然毛泽东在1956年的《论十大关係》中指出,应当在巩固中央统一领导的前提下,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情,但1958年大跃进运动的开始令分权改革走向极端。很快,经济秩序混乱、物资匮乏的恶果显现。1961年,中央不得不将下放的各种权力收回,反对分散主义,强调全国一盘棋。

七十年代初,由于意识到工业过于集中的风险,国家要求各地建立所谓的工业省,拥有独立的工业体系。1970年,在短短三个月内,将包括鞍钢、大庆等超大企业在内的2400多家中央直属企事业单位下放到地方,并大规模裁减中央政府机构和人员。同时扩大地方在财政、物资、价格和人员管理方面的权限。

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六十年代的大庆油田
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这无疑调动了地方的积极性,但也造成了地方分割、管理混乱。文革结束后两年,中央又开始收权:强调对铁路、民航、邮电等部门的统一管理,上收了部分财政、税收和物资管理权。

回顾建国后的头30年,学者郭为桂总结认为,在历次下放权力的尝试中,地方的职能在经济领域明显扩大。但是,从总体上放权并没有突破高度集中的计划经济体制框架,高度一体化的社会体制并没有受到冲击。

弱中央、强地方

改革开放之初,长期形成的高度中央集权的管理体制难以适应经济体制改革的需求,甚至拖了经济发展的后腿。邓小平认为,传统体制最大的弊端在于权力高度集中。要改变,关键是下放权力。因此,这一时期先后进行了1980年的财政权下放,1982立法权下放以及1984年的投资决策权下放。

自此,中央改变了过往统收统支的财政政策,实行分灶吃饭的财政包干制以调动地方积极性。同时,事权方面,中央也陆续下放了物价管理权、利用外资审批权、外贸及外汇管理权等权力。

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财政包干制是指,地方预算收支核定以后,在保证中央财政收入的前提下,地方超收和支出结余,都留归地方支配,地方短收和超支,中央财政不再补贴,由地方财政自求平衡。

但在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的过程中,令人不安的地方保护主义问题出现,地方逐步拥有了较大财权,地方利益集团开始形成,有的地方甚至发展到十分严重的地步,出现了学者所说的诸侯经济日益坐大的局面。1988年7月9日的《新晚报》指出,全国已有20多个独立王国,2000多个诸侯。

这些诸侯或是不愿帮助贫困地区共同富裕,或是随意越权减免税收造成不平等竞争,或是只顾经济效益不顾社会效益……这些不仅造成了地方割据和产业结构趋同,甚至出现了上有政策、下有对策,有令不行、有禁不止的现象。此时,弱中央、强地方的格局呈现:地方政府权力过分膨胀,而中央政府对地方的控制力减弱,权威大大下降。

分税制

正如人们常说的:钱不是万能的,但没有钱是万万不能的。政治上的权威也离不开经济的基础。财政权构成了中央与地方关係中极为重要的一个层面。

随着改革深入,财政包干制的弊端日益明显,特别是中央财政收入占国家财政收入的比重下降,影响了中央政府的宏观调控能力。比如,1984年中央财政佔整个财政收入的比重是41.5%,到1993年降至22%。中央财政经常依赖地方。在八十年代和九十年代早期,中央政府曾两次向地方借钱,且借而不还。有人把中央财政叫做悬崖边上的中央财政。

分税制就是在这一背景下推出的。1993年7月,时任国务院副总理的朱镕基在全国财政会议上首提分税制改革的想法。这显然会令地方财权大受影响,改革阻力可想而知。9月,朱镕基带领国家体改办、财政部、国税总局及银行的60多位干部到省、市、自治区进行艰苦的谈判,最终达成共识。1994年,分税制全面推广实施。它重新划分了中央税、地方税和中央地方共享税,使中央财政取得得更多税源。而地方收支缺口则由中央通过税收返还等转移支付来填补。

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(注:2016年5月1日起,增值税收入划分调整为中央地方50:50)
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分税制的实行也的确提高了中央财政收入比率(当年就跃增至55.7%),并令中央财政收入在此后近20年内不断增多。中央与地方关係开始进入规範化和制度化的轨道。作为一次重大创新,它改变了中央与地方的博弈格局,明显提高了中央的宏观调控能力,为建立现代财政制度奠定了良好基础。中央—省级政府间财政关係已与西方发达市场经济趋同。

但是,作为中央地方博弈妥协的结果,分税制也遗留了不少问题。最重要的是,在上收财权的同时,事权大多留在了地方,地方政府承担了过多的包括经济建设和社会服务等职能在内的事权,因此往往倾向于优先考虑本地经济发展,把环境保护、可持续发展等问题甩给中央政府。

同时,面对中央转移产生的财政压力,地方不得不广闢财源来获取履行事权所需要的资金。近年来各地房地产过热和地方债问题也与此有着很大的关係。

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江苏省淮安市的一处在建楼盘
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为此,中央自2013年起就将建立现代财政制度、调整中央地方关係作为全面深化改革的一部分,陆续出台了《深化财税体制改革总体方案》、《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》等文件。近年来,国务院还就基本公共服务(2018)、教育(2019)和科技(2019)等领域中央与地方财政事权和支出责任的划分印发了改革方案,以完善中央与地方的责任划分。

此外,随着税制改革的推进,特别是2002年企业所得税分享改革和2016年全面推进营业税改增增值税改革, 地税业务範围萎缩,共享税範围进一步扩大,原有的国地税配置已不适合当下的徵税需要。而地税徵管效率低、纳税成本高等问题也令新一轮改革势在必行。2018年6月,全国各省级以及计划单列市国税局、地税局合二为一,央地关係出现了新的调整。

可以看到,无论是财政包干、分税制还是国地税合併,无不是为了令中央与地方关係达到平衡与协调的理想状态而做的努力,即:既能保证中央有足够的力量治理好全国,又能保障地方有适度的权力建设好地方。这要求有必要的中央集权,又有在中央有效控制下的地方适度分权。

作为一个超大型的发展中国家,中国人口和民族众多,地区间社会经济发展极不平衡,很多重大关係和结构问题都需要中央强有力的宏观调控能力和大规模的转移支付来平衡协调,以提高基本公共服务、维护社会公平并促进共同富裕。

因此,在维护中央权威的基础上,正确处理中央与地方的关係,令财权与事权相一致,未来仍是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要任务之一。

参考资料:

《中央与地方关係50年略考》 郭为桂 中共福建省党委学报 2000年第3期

《县委书记眼中的中央与地方关係》 肖立辉 经济社会体制比较 2008年第4期

《新中国成立后中央与地方关係的历史变迁研究述评》 刘颖 广西社会科学 2012年第2期

《经济体制变迁与改革开放以来的中央与地方关係》 文红玉 刑德永 当代世界与社会主义 2010年第6期

《大陆中央与地方关係改革现状与问题》 林文轩 展望与探索 第6卷第1期

《共和国部长访谈录》 生活·读书·新知三联书店 2009年

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